รายงานฐานะการคลังของรัฐบาล

            รายงานฐานะการคลังเป็นเครื่องมือที่ใช้ในการวัดผลการดำเนินงานของรัฐบาล  ซึ่งในปัจจุบันประเทศไทยมีการจัดทำรายงานฐานะการคลังทั้งสิ้น  3  รูปแบบ  คือ รายงานฐานะการคลังตามระบบกระทรวงการคลังของไทย  รายงานฐานะการคลังตามระบบบัญชีการคลัง (Treasury Account : TA) และรายงานฐานะการคลังตามระบบสถิติเพื่อการศึกษาวิเคราะห์นโยบายการคลัง : สศค. (Government Finance Statistics : GFS)  ตามคู่มือปี ค.ศ. 2001 ซึ่งกำหนดขึ้นโดยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF)  เพื่อให้ประเทศสมาชิกได้จัดทำสถิติการคลังของรัฐบาลให้อยู่ในมาตรฐานเดียวกัน  โดยมีรายละเอียดดังนี้          

            1. รายงานฐานะการคลังตามระบบกระทรวงการคลังของไทย หรือรายงานสรุปการรับจ่ายเงินของแผ่นดินหรือเรียกอย่างง่ายๆ ว่างบกระแสเงินสด  โดยมีวัตถุประสงค์ในการจัดทำ คือ เพื่อใช้ในการบริหารเงินสดและใช้ติดตามฐานะเงินสดของรัฐบาลในช่วงเวลาหนึ่งเวลาใด ซึ่งจัดทำขึ้นและเผยแพร่โดยกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง โครงสร้างของรายงานฐานะการคลังตามระบบกระทรวงการคลังของไทย ประกอบด้วย

               1.1 รายรับ  เป็นเงินสดรับทั้งหมดที่นำส่งคลัง ไม่ว่าจะเป็นรายรับในงบประมาณและนอกงบประมาณรายรับในงบประมาณประกอบด้วยรายได้ปีปัจจุบัน  รายได้เหลื่อมรับ และเงินกู้ ซึ่งได้รับจากการออกพันธบัตร และตั๋วสัญญาใช้เงิน  ส่วนรายรับนอกงบประมาณประกอบด้วยรายรับจากเงินฝากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ  เงินทุนหมุนเวียน  เงินโอนขายบิล  เงินทดรองราชการเงินยืม  และการประมูลตั๋วเงินคลังของรัฐบาล
                1.2 รายจ่าย  เป็นเงินสดจ่ายทั้งหมดที่จ่ายออกจากคลัง  ไม่ว่าจะเป็นรายจ่ายจากงบประมาณ  และนอกงบประมาณ รายจ่ายในงบประมาณ  ประกอบด้วย 
                         (1) รายจ่ายจากงบประมาณปีปัจจุบัน  
                         (2) รายจ่ายจากปีก่อน  ซึ่งแยกออกเป็น
                                   (2.1) รายจ่ายเหลื่อมจ่าย  คือ  รายจ่ายที่มีการวางฎีกาในเดือนกันยายนของปีงบประมาณที่แล้ว  และจ่ายไม่ทันจึงเหลื่อมจ่ายในช่วงเดือนแรกๆ ของปีงบประมาณนี้
                                   (2.2) รายจ่ายจากเงินกันไว้เบิกเหลื่อมปี  คือรายจ่ายจากงบประมาณปีก่อนที่ไม่สามารถดำเนินการได้ทันภายในปีงบประมาณที่ขออนุมัติจากสภา  จึงต้องขออนุมัติผูกพันและขอกันเงินไว้ให้มาเบิกจ่ายในปีงบประมาณถัดมา 
                                   (2.3) รายจ่ายจากเงินกันไว้เบิกเหลื่อมปีเหลื่อมจ่าย คือ รายจ่ายจากงบประมาณปีก่อนที่ได้ขออนุมัติผูกพันไว้ให้มาจ่ายในปีงบประมาณที่แล้ว  แต่มีการวางฎีกาในเดือนกันยายน  และจ่ายไม่ทันจึงเหลื่อมมาจ่ายในช่วงเดือนแรกๆ ของปีงบประมาณปีนี้ ซึ่งในที่นี้รวมถึงรายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้เอาไว้ด้วยส่วนรายจ่ายนอกงบประมาณเป็นรายจ่ายจากเงินนอกประเภทต่างๆ  ตามที่กล่าวแล้วในข้อ  1.1  โดยรวมรายจ่ายชำระคืนตั๋วเงินคลังด้วย
               1.3 ดุลเงินสด  เป็นผลต่างของรายรับและรายจ่ายจากเงินงบประมาณ และเงินนอกงบประมาณ  ซึ่งจะมีผลกระทบต่อการเคลื่อนไหวเงินคงคลังของรัฐบาล กล่าวคือ เงินคงคลังจะเพิ่มขึ้น เมื่อรัฐบาลมีการเกินดุลเงินสดและลดลงเมื่อรัฐบาลขาดดุลเงินสด

          2. รายงานฐานะการคลังตามระบบบัญชีการคลัง  (Treasury Account : TA)  เป็นการรายงานผลการ   ดำเนินงานของรัฐบาล โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อใช้ในการวิเคราะห์ การรับและจ่ายเงินของรัฐบาลที่มีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ  ซึ่งจัดทำขึ้นและเผยแพร่โดยธนาคารแห่งประเทศไทย โครงสร้างของรายงานฐานะการคลังตามระบบบัญชีการคลัง  ประกอบด้วย
               2.1 รายได  เป็นรายได้นำส่งคลังหรือเงินสดรับที่ไม่มีภาระต้องชำระคืนในภายหลังจึงไม่รวมรายรับจากการกู้เงิน  และไม่รวมรายรับจาการขายหุ้นหรือการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เพราะเป็นการเปลี่ยนสภาพการถือสินทรัพย์จากการถือหุ้นเป็นการถือเงินสดแทนจึงไม่ใช่เป็นรายได้ของรัฐบาล
               2.2 รายจ่าย  เป็นเงินสดจ่ายจากงบประมาณที่ไม่รวมรายจ่ายชำระต้นเงินกู้  เพราะถือเป็นการลบล้างหนี้ (Amortization) และมีการปรับเช็คค้างจ่ายออกเพื่อที่จะทำให้เป็นข้อมูลตามเกณฑ์เงินสดที่แท้จริง ซึ่งประกอบด้วยรายจ่ายจากงบประมาณปีปัจจุบัน  และรายจ่ายจากปีก่อนเช่นเดียวกับตามระบบกระทรวงการคลัง
               2.3 ดุลงบประมาณ  เป็นผลต่างของรายได้และรายจ่ายงบประมาณ
               2.4 ดุลนอกงบประมาณ  เป็นผลต่างของรายได้และรายจ่ายนอกงบประมาณ ซึ่งประกอบด้วยการรับจ่ายของเงินฝากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ  เงินทุนหมุนเวียน  เงินโอนขายบิล  เงินทดรองราชการและเงินยืม  ไม่รวมรายรับและรายจ่ายจากเงินฝากธนาคารแห่งประเทศไทยในบัญชีของกระทรวงการคลัง  และไม่รวมรายรับ และรายจ่ายจากการประมูลตั๋วเงินคลัง
               2.5 ดุลการคลังตามระบบ TA  จะเป็นผลต่างของรายได้  และรายจ่ายบวกดุลนอกงบประมาณ  หรือเรียกว่ารายการที่อยู่เหนือเส้น  ซึ่งจะต้องเท่ากับการชดเชยดุลการคลัง  
               2.6  การชดเชยดุลการคลัง เป็นผลต่างของการกู้ยืมสุทธิ และการเปลี่ยนแปลงของเงินคงคลัง หรือรายการที่อยู่ใต้เส้น  ซึ่งการกู้ยืมสุทธิแยกเป็นจากการประมูลตั๋วเงินคลัง  การออกตั๋วสัญญาใช้เงิน  และการออกพันธบัตร  ทั้งในประเทศและต่างประเทศ  หักด้วยการชำระคืนต้นเงินกู้  นอกจากนั้น ยังรวมถึงการเปลี่ยนแปลงเงินฝากของธนาคารแห่งประเทศไทยในบัญชีของกระทรวงการคลังด้วย

          3. รายงานฐานะการคลังตามระบบ GFS ตามคู่มือ 2001  ซึ่งมีรูปแบบการจัดทำฐานะการคลังตามระบบเกณฑ์คงค้าง (Accrual Basis) โดยมีวัตถุประสงค์ เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและให้ทราบถึงสถานะทางการเงินที่แท้จริงของรัฐบาล คือเป็นรายงานที่แสดงงบการดำเนินงานของรัฐบาล  ซึ่งประกอบด้วยการดำเนินธุรกรรมต่างๆ ที่มีภาระผูกพันตามกฎหมาย โดยไม่คำนึงถึงว่ามีการรับ และการจ่ายเงินสดไปแล้วหรือยัง  และยังแสดงรายงานของงบดุล  ซึ่งประกอบด้วยทรัพย์สิน หนี้สิน และทุนของรัฐบาลทั้งหมดด้วย
           แต่เนื่องจากในปัจจุบันการบัญชีภาครัฐของไทยยังใช้หลักการบันทึกรายการตามเกณฑ์เงินสด (Cash Basis)  การจัดทำฐานะการคลังของไทยตามระบบ GFS  จึงเป็นข้อมูลตามเกณฑ์เงินสดด้วย ซึ่งจัดทำและเผยแพร่ข้อมูล โดยสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

                 3.1  รายได้  คือ จำนวนเงินทั้งหมดที่รัฐบาลได้รับ โดยไม่ต้องมีภาระผูกพันในการชำระคืนภายหลัง จะมีสิ่งตอบแทนจากการรับเงินหรือไม่ก็ได้ ซึ่งเป็นมูลค่าทั้งหมดของธุรกรรมที่ทำให้ทุนสุทธิของรัฐบาลเพิ่มขึ้น ได้แก่ รายได้ภาษีอากร เงินสมทบเพื่อการประกันสังคม รายได้อื่น ซึ่งรวมถึงเงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ ทั้งนี้จะไม่รวมรายรับจากการขายสินทรัพย์ทุนเพราะไม่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงของทุนสุทธิ และไม่รวมรายรับจากการ  กู้เงิน
                 3.2  รายจ่ายประจำหรือค่าใช้จ่าย (Expense) คือ จำนวนเงินทั้งหมดที่รัฐบาลจ่ายออกไป โดยไม่ต้องมีการชำระคืนในภายหลัง  ซึ่งมีมูลค่าทั้งหมดของธุรกรรมที่ทำให้ทุนสุทธิของรัฐบาลลดลง ทั้งนี้ไม่รวมรายจ่ายชำระต้นเงินกู้  โดยมีการจำแนกประเภทค่าใช้จ่ายตามลักษณะงาน และลักษณะเศรษฐกิจ ทั้งนี้จะไม่รวมรายจ่ายจากการซื้อสินทรัพย์ทุน
                 3.3  รายจ่ายลงทุน หรือรายจ่ายซื้อสินทรัพย์ถาวรสุทธิ คือ การเปลี่ยนแปลงการถือสินทรัพย์ที่ไม่ใช่ทางการเงินของรัฐบาล โดยอาจจะเป็นการซื้อหรือขายสินทรัพย์ถาวร การเปลี่ยนแปลงสินค้าคงคลัง สิ่งมีค่า หรือสินทรัพย์ที่ไม่สามารถผลิตได้
                 3.4  ดุลการดำเนินงานเบื้องต้น  คือ ผลต่างของรายได้กับรายจ่ายประจำ
                 3.5  ดุลการให้กู้ยืมสุทธิ/การกู้ยืมสุทธคือ ดุลการดำเนินงานเบื้องต้นหักด้วยรายจ่ายลงทุน ซึ่งหมายถึง ผลต่างของรายได้กับรายจ่ายประจำหักด้วยรายจ่ายลงทุน ทั้งนี้ดุลการให้กู้ยืมสุทธิ/การกู้ยืมสุทธิจะต้องเท่ากับการชดเชยดุลการคลัง
                 3.6  การชดเชยดุลการคลัง เป็นธุรกรรมซึ่งเกิดจากการเปลี่ยนแปลงการถือสินทรัพย์ทางการเงินและหนี้สินของรัฐบาล นอกจากนั้นแล้วในการจัดทำฐานะการคลังตามระบบ GFS ปี 2001 จะต้องคำนึงถึงการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจอื่น (Statement of Other Economic Flows) ซึ่งเกิดจากการเปลี่ยนแปลงของราคา หรือปริมาณของสินทรัพย์และหนี้สิน ซึ่งทำให้ทุนสุทธิของรัฐบาลเปลี่ยนแปลงไป เพื่อที่จะทำให้กรอบการวิเคราะห์ถูกต้อง คือ

        งบดุลต้นงวด + การดำเนินงานของรัฐบาล + การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจอื่น = งบดุลปลายงวด

               ทั้งนี้ในการจัดทำฐานะการคลังตามระบบ GFS จัดทำขึ้นโดยการรวม  (Consolidation)ผลการดำเนินงานทั้งหมดของรัฐบาลเข้าด้วยกัน ซึ่งเป็นการรวมข้อมูลฐานะการคลังตามระบบ  TA  เงินกู้จากต่างประเทศ  เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ กองทุนเงินนอกงบประมาณ  และเงินทุนหมุนเวียน  รวมทั้งบัญชีเงินฝากนอกงบประมาณเข้าด้วยกัน  โดยมีหลักการที่สำคัญ คือ
               (1) รวมรายการที่เหมือนกันเข้าไว้ด้วยกัน คือ  ทางด้านรายได้จะรวมเอารายได้ตามระบบ  TA  บวกด้วยรายได้ของกองทุนเงินนอกงบประมาณ  เงินทุนหมุนเวียนและเงินฝากนอกงบประมาณ ขณะที่ด้านรายจ่าย  จะรวมเอารายจ่ายตามระบบ  TA บวกด้วยรายจ่ายจากเงินกู้ต่างประเทศ  เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ  กองทุนเงินนอกงบประมาณ  เงินทุนหมุนเวียนและเงินฝากนอกงบประมาณ  สำหรับข้อมูลการชดเชยดุลการคลัง ก็จะรวมเข้าไว้ด้วยกันเช่นกัน
               (2) หักรายการนับซ้ำระหว่างหน่วยงานที่ทำ  Consolidation  คือ ถ้าหากมีรายจ่ายเงินโอนจากรัฐบาลให้แก่กองทุนเงินนอกงบประมาณ และเงินทุนหมุนเวียน  จะต้องหักรายรับของกองทุนเงินนอกงบประมาณ  และเงินทุนหมุนเวียน ขณะเดียวกันก็ต้องหักรายจ่ายเงินโอนของรัฐบาลออกในจำนวนที่เท่ากัน

ระดับขั้นของการ Consolidation
               (1) Intragovernmental Consolidation  เป็นการรวมข้อมูลฐานะการคลังของรัฐบาลแห่งใดแห่งหนึ่ง  เช่น  การรวมฐานะการคลังของรัฐบาลเป็นการรวมข้อมูลการคลังของหน่วยงานที่จัดเป็นรัฐบาลทั้งหมดเข้าด้วยกัน  ไม่ว่าจะเป็นส่วนราชการ  หน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญเงินทุนหมุนเวียน  กองทุนนอกงบประมาณ  องค์การมหาชน  และหน่วยงานอื่นๆ ที่ดำเนินตามนโยบายของรัฐบาล
               (2) Intergovernmental Consolidation Within One Level of Government เป็นการรวมข้อมูลฐานะการคลังของรัฐบาลระดับใดระดับหนึ่ง  เช่น  การรวมฐานะการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดเข้าด้วยกัน  ซึ่งประกอบด้วย  กรุงเทพมหานคร  เมืองพัทยา  เทศบาล  อบจ. และอบต.
               (3) Intergovernmental Consolidation of General Government หรือฐานะการคลังของภาครัฐบาลเป็นการรวมข้อมูลฐานะการคลังของรัฐบาลหลายๆ ระดับเข้าด้วยกัน  เช่น  การรวมฐานะ
การคลังของรัฐบาล และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าด้วยกัน
               (4) Consolidation of the Nonfinancial Public Sector   หรือฐานะการคลังของภาคสาธารณะ  เป็นการรวมข้อมูลฐานะการคลังของภาครัฐบาลและผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ
ที่ไม่ใช่สถาบันการเงินเข้าด้วยกัน

บรรณานุกรม
 1.  Government Finance Statisties  Mannual 2001,  IMF ,  Statistics Department,  Washington , DC , 2001
 2.  A   Manual on Government Finance Statisties ,  IMF , 1986

 

ที่มา : สำนักนโยบายการคลัง สำนักงาเศรษฐกิจการค้า

ติดต่อ : วิมล ชาตะมีน